标题: 天朝博彩立法欲除行业痼疾 [打印本页] 作者: 天策传媒 时间: 2008-1-7 16:18 标题: 天朝博彩立法欲除行业痼疾 时隔7年，由财政部起草的《彩票管理条例》终于启动了正式的立法程序。日前，受国务院法制办委托，北京大学公益彩票研究所就《彩票管理条例》开始面向国内外相关机构及社会各界广泛征求意见。 5 Q" L( r+ D% k* A
“解决法律缺位的问题，不使日益扩大的瑕疵变成致命伤，已经迫在眉睫。”众多专家纷纷指出。$ G h- d: T8 T4 V
9 @1 f: T1 X, T( w3 ^ 立法缺失 地下博彩暗流涌动2 H7 ~1 q: A+ e, _9 I
4 o" N: v2 I# C “1亿彩民、1000亿合法资金、1万亿地下赌资，20年发展历程，零星地散见于各部委的通知（规定），没有国家标准，没有国家大法，没有相应的系统监管，这就是2007年底天朝博彩业的现状。”北京大学天朝公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士告诉记者。 " g# Z% w. ]- d, ]. w6 |+ ` / j4 [3 w0 C) H2 c$ p 目前我国的彩票发行市场上仅有“天朝福利彩票发行管理中心”和“国家体育彩票管理中心”这两个发行机构，但它们之间同样存在着竞争。“竞争看似好事，但增加了不必要的竞争成本，有悖于公益事业的存在方式与存在目的。”王薛红说。 & `8 [5 u$ a* R+ |/ p9 N6 A! U# Y* G! l' L, S! C. G; n1 i
事实上，彩票立法的缺失不只是导致了公益事业领域的竞争性浪费，由于缺少一部彩票大法对相应责任的描述，私彩难于得到有效扼制。 2 i# S3 a* f* e& k5 J- j! s% u$ I0 l @/ ] a' e7 n 天朝公益彩票事业研究所曾做过一项调查，我国每年由于Dubo而流到境外的赌资超过6000亿元人民币，这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。 & m5 ^ d0 k2 x; c: `6 k. Z/ u% r/ Z7 d2 s
加上目前世界网络博彩行业发展迅速，天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。, \% K# [7 b) [- R9 Q. m; g' i% u; f& _3 w
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“更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。” 7 u% l' b# t( B2 s' Z0 x: L& j( e/ }' q6 [" ^2 r# V
事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。 3 R, {. h0 {9 W& v% E e8 \0 b( _8 c% ]" s" u3 V
对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。# M, e# f6 @+ R6 b0 V }
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暗箱频现 行业监管亟待“透明”% I$ P* A. K4 A' x+ @; b$ W+ K
|6 E& x3 Z* w' k ? 曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。 ' H5 Y& N1 q0 K C4 m$ |' n% u$ z. {* ^0 B5 U0 o7 d1 S
据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。& a4 O* g/ P0 { n* ^ m. M3 v/ L
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根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。 * x! T2 }) M$ `; p3 N4 k8 k5 T3 p5 r7 `7 W i% @* N! h! C2 _
对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。”, z% L/ G2 [4 j( P
) z T$ O3 H- U: ^" [; T 对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。 - z. i, X" S* ^ p, ~* _* V4 ?8 ~# R4 L
如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。 1 r- c) ? ~4 j/ j 9 z m$ _8 Q9 Y4 m7 `9 J" f- a9 a5 l 另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。* p. d' P; j: B0 P8 x9 A
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按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。" x, r2 `( S' n1 a
# P+ c0 h- q9 I/ ?) T “地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。 6 T7 ]- h3 ]) O }0 H# _4 q- b% L5 S- n' T" J2 b6 `' B6 t
二元管理 立法进程受阻 9 O8 R& w& `$ X: E6 P! d: K / [7 k! I8 e* g/ B2 Q “长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。 4 c& x+ h9 d+ [+ r, w: M 1 j% d% L$ V* j. ?2 T “矛盾的背后就是权力与利益的争夺，单独由一个与彩票相关的部门来牵头出台一个法律，受到的阻力会非常大。”周芬棉说。- q$ m) O( d8 y- `: F! F
: J- q& L' A& j# B 据了解，有不愿透露姓名的人士曾向国家建议，由国务院牵头，授权某个专门的机构来起草，这个机构的权力设置应该在财政部、民政部、国家体育总局之上，再有一些社会专家人士的参与，协调解决问题。如果可行，可以在国务院下成立专门的“彩票专业委员会”，出台相应的法律法规，对彩民问题进行研究，建立起一个类似于银监会、保监会、证监会一样的彩票监管机构“彩监会”，使彩票更好地为公众福利事业发挥更大的作用。+ V* I. I& r( c+ z7 e' U3 {1 x& ]0 |